真的合理吗？创新解读《境外视听节目引进、传播管理规定》
第2147期文化产业评论
近日，国家广播电视总局发布了《境外视听节目引进、传播管理规定（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）。《意见稿》对于我国境外视听节目管理机构和制度做出了众多创新。但是，《意见稿》中针对诸如行政许可审批、总量控制设定、“线上线下”歧视化对待方面都存在一定的争议。本文作者另辟蹊径，对《意见稿》解读主要从争议入手，并提出境外视听内容产业管理应立足文化市场对外开放，值得我们思考。
作者 | 陆筱璐（宁夏大学政法学院讲师）
来源 | 文化产业评论
编辑 | 邱继贤
正文共3457字 | 预计阅读时间8分钟
9月20日，为依法规范境外视听节目的引进和传播，国家广播电视总局发布了《境外视听节目引进、传播管理规定（征求意见稿）》（以下简称《意见稿》）。《意见稿》的调整，体现了针对互联网影响下视听节目发展时代特征的政策方向，不仅延伸了对境外综艺、体育等各类视听节目的题材范畴，也从动画片、纪录片等节目形态和管理适用范围方面都做了较大的拓展。
一、从《意见稿》看境外视听产业管理
从此次《意见稿》看，广电总局统一境内境外的内容要求，有意积极引导产业的健康、良性发展。但是，在境外互联网视听节目迅速发展的背景下，行业的差异化不断加大，呈现了许多新的特点，沿用传统管理方式，将行政审批和总量控制等制度延伸到境外视听节目，对视听产业总体发展将产生一定影响。
（一）行政许可审批制度或带来潜在市场风险
在《意见稿》中，一项重点是“国家对引进境外视听节目实行许可制度”，要求境外体育、直播、纪录片、资讯、动画片、网综节目均需进行事前审批。行政许可审批，是我国对文化相关产业所采取的传统审批方式，对促进生产社会效益良好，优秀的文化内容产品起到了非常好的引导和监督作用。但是，随着互联网内容产业的发展，行政许可审批已经开始难以适应视听产业的特点。
首先，行政许可审批可能影响视听节目的时效性及创新性。对于视听节目而言，节目的时效性及创新性已经成为行业的重要特点。而根据《意见稿》的设计，需要20-70日才能够完成视听节目的审批，这将对体育赛事、直播、纪录片等时效性较强的节目的传播产生较大负面影响。例如，BBC、NGC等国外机构同步播出的自然类、科技类的境外纪录片；格莱美、金曲奖颁奖礼等重要实时节目，都将无法同步播出。
不仅如此，行政许可审批的周期性降低了国内企业竞争力，带来版权风险。例如，目前海外电视多数采取周播的形式，根据收视率对节目做出适当调整，但是《意见稿》中要求：引进节目，“需要提交图像、声音、字幕、时码符合送审要求的完整样片一套”。这意味着，引进方必须等所有节目更新完毕之后（往往是一季剧集播放结束）才可以播放。目前的文化视听节目迭代快速，竞争激烈，行政许可审批的周期会给播出平台带来巨大的资金压滞，降低市场竞争能力。一些不法企业抢占热点，抢先播放，滋生行业盗版问题，不仅抢占及侵害海外视听节目创意，损伤我国的商业信誉与文化合作，也给播出单位带来巨大压力。
总之，视听节目产业正在与互联网不断的深入融合，在《意见稿》中，采取传统的前置审批方式，手续繁琐、周期长，不利于小微企业的发展和创新，也不利于保护知识产权。目前的境外视听内容产量巨大，也造成了较大的行政审核成本。
（二）“总量控制”或压缩产业发展空间
在《意见稿》二十三条中，明确提出，“网络视听节目服务单位可供播出的境外电影、电视剧、动画片、纪录片和其他境外电视节目，不得超过该类别可供播出节目总量的30%”。
总体而言，总量控制的设定，虽然意在保护国内视听产业的发展空间，并且减少文化安全风险，但是，在缺乏竞争的市场环境中，境内外的视听产业都缺乏良性互动和竞争刺激，不利于总体市场发展。
从节目丰富性而言，目前许多境外节目实际具有较高的播出比例。例如，体育赛事类节目的境外节目（例如NBA等）播出量已经超过50%，如果按照规定实行，将会对体育节目行业造成较大的打击，观众的节目选择也会极大减少；从行业发展而言，总量控制不利于外来竞争。事实上，外来竞争能够加快本国相关产业的发展。例如，韩国在开放电影市场境外配额之后，积极适应国际竞争，产出了一批高质量电影；从文化安全的角度来看，目前多数境外文化视听节目并不涉及文化安全问题，文化自信就应该有海纳百川的胸怀，允许国内外文化产品在文化市场中充分竞争，允许消费者能够做出自由的选择。
同时，总量控制的过程中，仍存在许多不明确因素。一是类别分类含糊。二十三条中的“该类别”没有明确具体分类标准，恐造成管理的实际困难；二是30%的总量计算方式不明。由于视听行业发展变化较快，按照上年度总量进行计算还是按照当年总量进行计算有很大差别，很难准确预计。
（三）“线上线下”歧视化对待忽视视听行业发展特色
在《意见稿》中，对播出境外视听节目的单位提出了较高的资质和播放要求。例如，要求“播出单位依法取得《信息网络传播视听节目许可证》，同时，许可项目含有相应业务类别的网络视听节目服务单位只能同步转播电视台的直播，不能直接直播”。
事实上，《信息网络传播视听节目许可证》对公司性质、注册资本、人员数量职称等方面等均有严格要求。这意味着，中小型民营企业无法参与市场竞争，境外视听制作方只能与一些大型企业合作，造成市场不公平竞争。许多中小型企业只能依靠中介挂靠获取资质，这无形中增加了企业成本，出现了权力寻租等腐败风险。
同时，对于视听行业发展而言，制作内容越来越分众化、个性化。但是，广播电视播出机构作为传统主流媒体，引进境外视听节目直播版权有诸多考量因素，引进的直播版权数量和题材类型范围较窄，一些特色、个性化的节目无处可播。根据《意见稿》广播电视播出机构具有天然竞争优势，并且可以直接直播视听内容，这种差别化、歧视化规范，对线上直播节目负面影响巨大。
二、境外视听内容产业管理应立足文化市场对外开放
对于境外视听节目的引入，保持良好、健康的产业形态固然重要，但是进一步放宽市场准入，扩大文化产业对外开放，才是促进和繁荣文化交流，刺激我国视听产业迈步前进的重要推手。
为了维护文化安全，杜绝海外一些视听节目中的色情、暴力等文化内容流入国内市场，《意见稿》提出了许多非常重要的规制。但是，在下一步的修改中，仍需要尊重市场规律，拓宽节目渠道，促进行业多元化和繁荣发展。
（一）放宽市场准入，实行备案制及信用管理制度
在放宽市场准入方面，对于多数境外视听节目而言，多数为一般性题材（例如体育赛事、直播等），应当进一步放宽市场准入，减少资质要求，让更多的优秀作品流入中国。在充分的市场竞争中，促进我国视听产业更上一层楼。同时，应当尊重行业的发展规律，对线上线下的播出平台一视同仁，不断促进国内外文化产业的发展，丰富文化产品的供给。这不仅有利于市场的公平发展，更加保证了优秀文化产品的供给。
在管理过程中，可以实行备案制管理方式，强调企业责任和事中事后监管，这更加符合国际通行做法和我国目前简政放权，提高市场活力的总体要求。不仅如此，建议建立视听内容产业的信用体制，对于国内外制作、播放和传播色情、暴力等不利于社会公序良俗以及破坏文化安全的企业或者个人，给予严格的惩罚，考虑将其纳入社会征信体系，形成一个自律的市场环境。
（二）把握底线，分类管理，有序开放
在境外视听产业中，一些意识形态属性强的文化行业，如电视网络频道、时政类新闻服务等涉及国家意识形态安全和信息安全，应把握主导权，控制权，由传统主流媒体把控。但是，意识形态不强的文化娱乐行业，可视其行业竞争力等多种情况，在生产、销售等领域分别采取合资或独资等形式，允许外资以多种形式参与国内的传播竞争。需要指出的是，即使外国视听产品在一些行业占据较大市场份额，只要符合法律法规、没有构成垄断，也是应当可以接受的。
目前，无论从“总量控制”还是“线上线下”差别化政策来看，都反应了一个问题，即对视听内容的监管仍处于“头疼医头脚疼医脚”的过程中。为了能够形成一个稳定、长期的监管体系，首先需要形成一个符合国际标准和我国国情的管理标准。因此，建议统一线上线下的待遇尺度，按照国际通行标准进行分级管理，并建立案例判例库，给境外视听内容的引进详细指导。
（三）加强法律建设，并完善市场自我净化
针对境外视听的监管来看，目前《意见稿》并不是对境外视听唯一的管理方。其中，文化与旅游部、网信办、工业和信息化部、民政部等单位，仍然对境外视听有部分管理权限。而《意见稿》在法理上也仍缺少上位法依据。因此，应当统一管理体制，完善自我监管机制，统一不同的管理意见，减少线上线下，国有私有的差别化待遇。更为重要的是，对于视听的管理，要通过整合行政规章，以法律贯彻内容。
同时，可以进一步简政放权，充分发挥企业和行业协会的监督作用。例如，通过广播电视平台和一些龙头企业应形成行业协会，通过文化审核员和企业监督形成自我监管，降低行政成本，也通过合理的行业条例减少政府干预，活跃市场的生产和消费。
（注：本文的部分研究观点来自中央党校（国家行政学院）文化政策与管理研究中心的调研和研究。）
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